Reform der Arbeitslosenversicherung in Frankreich: weniger Leistungen, mehr Prekarität

03.04.2020
Claire Vivès

Rasch! Gibt es weitere Leben?

Unmöglich ist es, im Reichtum zu schlafen.

Reichtum ist immer Gemeingut gewesen.

~Arthur Rimbaud, „Eine Zeit in der Hölle“

 

 

Seit dem 5. Dezember 2019 wird in Frankreich im Rahmen einer massiven sozialen Bewegung, an der sich weite Teile der Bevölkerung beteiligen, der Rückzug des Rentenreformentwurfs gefordert. Dabei wurde nur wenige Monate zuvor eine Reform für einen anderen Bereich des Sozialschutzes – die Arbeitslosenversicherung – verabschiedet. Sie erregte weniger Aufsehen, stellt jedoch einen ebenso gewaltsamen Eingriff in die Rechte der Arbeitnehmer*innen dar und hat gleich der Rentenreform grundlegend zum Ziel, den Sozialschutz in Frankreich tiefgreifend umzugestalten.

Die beiden Reformen, die eine stärkere Verknüpfung von einerseits der Beitragshöhe und -dauer und andererseits den Leistungsbeträgen anstreben, werden die in der Arbeitswelt bestehenden Ungleichheiten im Sozialschutz erneut abbilden. Neben den Auswirkungen auf das Einkommen in Zeiten der Arbeitslosigkeit und des Rentenbezugs schwächt diese Umwälzung die Stellung der Arbeitnehmer*innen im Arbeitsleben und zwar trotz des emanzipatorischen Anspruchs der sozialen Sicherheit. 

 

Ein kurzer historischer Rückblick, um das Ausmaß der 2019 verabschiedeten Reform nachzuvollziehen

Bis zur Einrichtung eines paritätisch verwalteten Versicherungssystems im Jahr 1958 wurden Arbeitslosenleistungen in Frankreich zum Teil durch traditionelle Unterstützungssysteme erbracht. Die Höhe der Beihilfen für erwerbslose Personen richtete sich dabei nach deren Einkommen und ihrer familiären Situation. Erst im Jahr 1958 wurde ein effektives Versicherungssystem geschaffen, das allen Erwerbslosen die Möglichkeit bot, Entschädigungsansprüche entsprechend den zuvor geleisteten Beiträgen geltend zu machen[1].

Der Staat übertrug den Vertreter*innen der Gewerkschafts- und Arbeitgeberverbände die Deckung dieses Risikos, womit sie zur Verwaltungsinstanz für die Arbeitslosenversicherung wurden. Das System der Arbeitslosenversicherung, der Nationale Dachverband für Beschäftigung in Industrie und Handel (UNEDIC) wird von Gewerkschafts- und Arbeitgebervertretern in gleicher Anzahl verwaltet. Die Sozialpartner legen bei den Verhandlungen zur Arbeitslosenversicherung die Parameter für Beitrags- und Leistungssätze fest. Außerhalb der Verhandlungsrunden sind sie für die Verwaltung der Institution zuständig. Der Staat verfügt über eine Kontrollbefugnis, insbesondere da das Inkrafttreten der ausgehandelten Vereinbarungen der staatlichen Genehmigung bedarf.

Aufgrund des Aufbaus von Gewerkschaftsorganisationen und Arbeitgeberverbänden in Frankreich begünstigt die gleichberechtigte Vertretung die Arbeitgeber. Die Arbeitgeberverbände werden mit drei Vertretern im Verband UNEDIC repräsentiert, wobei die vorrangige Rolle der Bewegung „Mouvement des entreprises de France“[2] (MEDEF) zufällt, die drei der fünf Arbeitgeberstimmen hält. Demgegenüber besetzen die Vertreter der fünf Gewerkschaftsorganisationen jeweils einen der fünf Sitze. In der Praxis müssen die Arbeitgeberverbände somit nur eine Gewerkschaftsorganisation von ihrem jeweiligen Vorhaben überzeugen, damit ein Text verabschiedet wird. Während dieses Primat der Arbeitgeber seit der Gründung der Institution problematisch ist, geht die 2019 beschlossene massive Einschränkung der Rechte von Erwerbslosen de facto auf eine Entscheidung der Regierung zurück, die den Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden in diesem Bereich gezielt die Kontrolle wieder entzogen hat.

Seit der Gründung von UNEDIC fanden die Verhandlungen grosso modo alle zwei bis drei Jahre statt. Ab 2017 hat sich auf die wiederholte Forderung der exekutiven Gewalt der Verhandlungsrhythmus beschleunigt, wobei derzeit quasi durchgängig Verhandlungen laufen. Die Regierung hatte die Sozialpartner 2019 zu einer Wiederaufnahme des Verhandlungsprozesses aufgefordert, im Rahmen dessen die von der Regierung vorgegebenen mit hohen Kürzungen verbundenen Haushaltsbeschlüsse („Lettre de cadage“) zu beachten waren. Das Abkommen sollte demzufolge Einsparungen über drei Jahre in Höhe von 1,3 Milliarden Euro pro Jahr ermöglichen.

Die Organisationen konnten jedoch zu keiner Einigung gelangen. Bezüglich Einnahmen hatte der Arbeitgeberverband, wie in den vergangenen 20 Jahren, erneut jede Erhöhung der Beiträge abgelehnt. Bezüglich Ausgaben hatte keiner der Interessenvertretungen der deutlichen Kürzung der Arbeitslosenleistungen zugestimmt, die zur Einhaltung der Vorgaben der Regierung erforderlich gewesen wäre.

Nach dem Scheitern der Verhandlungen nahm die Regierung das Heft in die Hand und entschied per Dekret. Der Text war also nie Gegenstand einer Debatte im Parlament. Ein Teil der Bestimmungen ist am 1. November 2019 in Kraft getreten, die übrigen werden am 1. April 2020 Rechtsgültigkeit erlangen.

 

Einsparungen durch Kürzung der Arbeitslosenleistungen

Gemäß der von der Regierung vorgegebenen Ausrichtung besteht das Hauptziel dieser Reform in der Kürzung der staatlichen Ausgaben. In diesem Text wird die Reform nicht umfassend erläutert, sondern es wird lediglich auf die wichtigsten Bestimmungen in Bezug auf die realisierten Einsparungen hingewiesen. Die Einführung einer Degressivitätsmaßnahme für Monatseinkommen über 4500 Euro brutto ab dem 7. Monat der Arbeitslosigkeit wird nicht kommentiert. Diese Maßnahme hat zwar eine hohe symbolische Bedeutung, trägt jedoch nur geringfügig zu den Kosteneinsparungen bei.

Der erste Steuerungshebel, der am 1. November 2019 in Kraft getreten ist, besteht in einer starken Einschränkung des Anspruchs auf Arbeitslosenunterstützung. Ab sofort müssen über einen kürzeren Zeitraum (24 Monate statt 28) mehr Beiträge (6 Monate statt 4) geleistet werden, um Ansprüche geltend machen zu können. Diese Neuerung geht mit der Abschaffung von wiederaufladbaren Leistungsansprüchen oder auf Französisch „droits rechargeables“ einher.  Diese Beibehaltung von Leistungsansprüchen ermöglichte es einem Arbeitssuchenden seit 2014, der eine neue Beschäftigung gefunden und seinen Leistungsanspruch nicht vollständig aufgebraucht hatte, den Restanspruch nach einem Beitragsmonat (anstatt vier Monaten) zu übertragen, falls er erneut seine Arbeit verliert. Um die Brutalität dieser Verschärfung zu verstehen, wird daran erinnert, dass viele Erwerbslose bereits vor der Reform nicht in der Lage waren, Ansprüche zu begründen, da mehr als jeder zweite Arbeitssuchende keinen Anspruch auf Arbeitslosenunterstützung hatte.

Die zweite Neuerung – die am 1. April 2020 wirksam wird – besteht darin, die Berechnungsmethoden für das Arbeitsentgelt zu ändern, das als Bezugsgröße für die Berechnung der Entschädigungshöhe dient. Diese Änderung bedingt eine Senkung der Arbeitslosenleistungen für prekäre Arbeitnehmer*innen. Die technische Änderung hat einschneidende Folgen. Meldete sich ein Leistungsempfänger zuvor arbeitssuchend, so wurde sein durchschnittliches Tagesentgelt berechnet, indem die Summe der während des Bezugszeitraums erhaltenen Löhne addiert und durch die Anzahl der Arbeitstage in diesem Zeitraum geteilt wurde. Bei der aktuellen Berechnung des Referenzeinkommens wird zwar weiterhin die Summe der erhaltenen Arbeitsentgelte in dem betreffenden Zeitraum addiert, diese wird jedoch durch die Anzahl der Tage in diesem Zeitraum dividiert. Anstatt des Arbeitsentgelts ist heute das Referenzeinkommen ausschlaggebend. Logischerweise bewirkt dies eine Verringerung des Referenzeinkommens, auf das dann unverändert dieselbe Lohnersatzquote angewendet wird. Während dies keinerlei Auswirkungen auf die Arbeitnehmer*innen hat, die sich nach einer lückenlosen Beschäftigungszeit arbeitslos melden, hat dies für prekär Beschäftigte eine deutliche Leistungskürzung zur Folge. Und gerade darauf zielt die Regierung ab.

Aufgrund dieser beiden Gesetzesänderungen werden der Leistungsanspruch und die Höhe der Entschädigung für Zeitarbeitnehmer*innen gesenkt, was für sie die Gefahr eines Abrutschens in die Armut weiter erhöht. Während sie durch die bisherige Entschädigung niedrige Arbeitseinkommen kompensieren konnten, geraten sie aufgrund der neuen Berechnungsregeln unter den Druck, durchgängig berufstätig zu sein, selbst wenn das bedeutet, dass sie einer unterwertigen Beschäftigung nachgehen müssen. 

 

Der Kampf gegen Prekarität mittels Verarmung

Neben den Kosteneinsparungen hat sich die Regierung bei dieser Reform den Kampf gegen die Prekarität auf die Fahne geschrieben.

Die Rolle der Arbeitslosenversicherung hat sich in den letzten zwanzig Jahren parallel zu den Umwälzungen am Arbeitsmarkt verändert. Seit den 2000er Jahren ist der Anteil von befristeten Arbeits- und Zeitarbeitsverträgen bei der Erwerbstätigkeit konstant geblieben. Die Dauer von kurzfristigen Arbeitsverträgen ist jedoch rückläufig. Infolgedessen gibt es immer mehr Arbeitnehmer*innen, die gleichzeitig – oder nacheinander in sehr kurzer Zeit – erwerbslos und in Beschäftigung sind. Ihr Einkommen wird dementsprechend sowohl aus Löhnen bzw. Gehältern als auch aus Arbeitslosengeld bestehen. Die Arbeitslosenversicherung, die ursprünglich als Ersatzeinkommen bei Arbeitsplatzverlust gedacht war, ist zu einem Zusatzeinkommen für Arbeitnehmer*innen geworden, die nicht durchgehend beschäftigt sind. Im Jahr 2017 war etwa jeder zweite Leistungsempfänger erwerbstätig und jeder vierte Empfänger bezog sowohl ein Arbeitsentgelt als auch Arbeitslosenunterstützung (UNEDIC).

Seit vielen Jahren stellt sich immer wieder folgende Frage: Macht das Vorhandensein eines Zusatzeinkommens solche schlecht bezahlten Arbeitsplätze hinnehmbar und wird ihre Vermehrung dadurch weiter vorangetrieben? Die Beantwortung dieser Frage ist kein leichtes Unterfangen. Die Regierung hat darum jedoch kein großes Aufheben gemacht, insbesondere, was die Ausarbeitung der Abhilfemaßnahmen betrifft. Die Exekutive vertritt vielmehr die Ansicht, dass die Arbeitslosenversicherung die Ursache für die Entwicklung der Arbeitsplatzunsicherheit ist... und dass die Lösung vor allem darin besteht, Leistungsempfänger*innen zu ahnden, die Arbeitsentgelt mit Leistungen kumulieren. Ohne dieses Thema eingehend erörtern zu wollen, sei hier lediglich auf die Unaufrichtigkeit hingewiesen, die darin besteht, nach einer Reihe von Arbeitsmarktreformen, die für Arbeitgeber den Zugriff auf prekäre Beschäftigungsverhältnisse erleichtert haben, so zu tun, als ob man die Prekarität bekämpfen wolle.

Die Reform setzt zwei Instrumente ein, um das erklärte Ziel der Bekämpfung der Prekarität umzusetzen. Erstes Instrument: die Einführung einer Bonus-/Malus-Regelung nach dem Verursacherprinzip. Die Beiträge der Unternehmen werden auf die Kosten abgestimmt, die sie für die Arbeitslosenversicherung verursachen. In diesem Bereich, wie auch in ökologischen Fragen, ist die Vorstellung fragwürdig, der gemäß es ausreichen würde, für das Recht auf Verschmutzung bzw. das Abschließen kurzfristiger Arbeitsverträge Zahlungen zu leisten. Vor allem in diesem spezifischen Fall ist ein Beitragszuschlag abstrus, sowohl hinsichtlich der Anzahl der betroffenen Unternehmen (nur Unternehmen mit mehr als elf Beschäftigten in sieben Branchen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Beiträge in einigen Fällen nach unten moduliert werden) als auch hinsichtlich der Höhe (eine Erhöhung von maximal weniger als 1%).

Zweites Instrument: Leistungskürzungen für erwerbstätige Leistungsempfänger*innen. Ihnen wird heute vorgeworfen, dass sie von der Arbeitslosenunterstützung strategisch Gebrauch machen würden, obgleich der eigentliche Zweck der Maßnahmen viele Jahre lang darin bestand, sie durch eine Lockerung der Bedingungen für die Kumulierung von Leistungen und Arbeitsentgelt zur Rückkehr an den Arbeitsplatz zu bewegen. Trotz dieser Anreize befinden sich die Leistungsempfänger*innen jedoch nicht in der von der Regierung angeprangerten luxuriösen Einkommenssituation, denn durch die Kombination von Arbeitsentgelt und Zulagen verdienen sie durchschnittlich lediglich 1240 Euro pro Monat. Die neue Berechnungsmethode (vgl. oben) wird eindeutig absehbare Konsequenzen haben: Sie wird die Höhe der Leistungen reduzieren, für die erwerbslosen Zeiten Strafen auferlegen und die Arbeitssuchenden folglich dazu zwingen, jedwede Art von Beschäftigung anzunehmen.

Mit anderen Worten: Die Reform bekämpft die Prekarität mittels Verarmung. Einerseits verschärft sie die Bedingungen für die Anspruchsberechtigung, was dazu führt, dass der Zugang zu Leistungen für die Personen verzögert oder sogar verhindert wird, die sich bereits in einer äußerst prekären Lage befinden. Auf der anderen Seite werden die Entschädigungsbeträge für diejenigen, die abwechselnd erwerbstätig und arbeitssuchend sind, gesenkt, da sie nur kurzfristige Arbeitsverhältnisse finden. 

 

Eine Reform, die in den Zusammenhang mit den umfassenderen Veränderungen des Sozialschutzes in Frankreich zu stellen ist

Im weiteren Sinne ist diese Reform von Bedeutung für die aktuellen Veränderungen des Sozialschutzes. Besonders aufschlussreich ist dabei eine Gegenüberstellung mit der Rentenreform.

Sollte das Rentenreformprojekt verabschiedet werden, würden diese beiden Reformen einer Doppelbestrafung für Erwerbslose und in prekären Arbeitsverhältnissen Beschäftigte gleichkommen. Die Rentenreform, im Rahmen derer die gesamte berufliche Laufbahn berücksichtigt werden soll, hat zur Folge, dass Arbeitnehmer*innen, die Phasen der Arbeitslosigkeit erlebt haben, weiter benachteiligt werden. Darüber hinaus sind ungünstigere Regelungen für Erwerbslose bei der Berücksichtigung der Nichtarbeitszeiten vorgesehen. Durch die Reform werden einerseits ein Teil der Regelungen abgeschafft, die es ermöglichten, in Zeiten der Arbeitslosigkeit Beitragsquartale anzuerkennen. Andererseits wurden bei der Höhe des zur Rentenberechnung dienenden Einkommens bislang die Arbeitsentgelte berücksichtigt, auf deren Grundlage die Zulagen berechnet wurden. Nach der Rentenreform wird indessen dem Betrag der Leistungen Rechnung getragen.

Diese beiden Reformen verstärken sich nicht nur gegenseitig, sondern haben auch eine Vertiefung der Wechselbeziehung zwischen gezahlten Beiträgen und erhaltenen Leistungen gemein. Dieser Trend zeichnet sich in Bezug auf die Arbeitslosenversicherung seit den 2000er Jahren ab: Die Dauer des Leistungsanspruchs richtet sich immer strenger nach der Beitragsdauer. Auf die Renten hat diese Vertiefung drastische Auswirkungen, da das neue „Punktesystem“ vorsieht, dass die Arbeitnehmer*innen während ihrer gesamten beruflichen Tätigkeit Punkte sammeln und dass jeder Euro des erhaltenen Einkommens in gleicher Höhe als Rentenbeitrag gewertet wird. Sowohl bei der Renten- als auch bei der Arbeitslosenversicherung werden die Ressourcen zwar gebündelt, aber das Leistungsprinzip ähnelt zunehmend der individuellen Vorsorge. Zur Rechtfertigung führt die Regierung ein Maxim an, das als unanfechtbar präsentiert wird: „Gleiche Leistungen für gleiche Arbeit“. Die neuen Regelungen unterstreichen die Tatsache, dass diejenigen, die gute Jobs hatten, gute Arbeitslosen- und Rentenleistungen erhalten, während diejenigen, die in schlecht bezahlten Arbeitsverhältnissen tätig waren, auch schlechtere Leistungen beziehen.

Infolge dieser Beitragslogik werden die Ungleichheiten im Bereich der Beschäftigung reproduziert. Zusätzlich werden die Ungleichheiten im Sozialschutz jedoch weiter verschärft. Dieselben Personen, die durch die Reform der Arbeitslosenversicherung benachteiligt werden, weil sie ohne festen Arbeitsplatz sind, werden durch die Beitragsregelungen zur Rente nach Entgeltpunkten in Mitleidenschaft gezogen und beziehen in der Folge eine äußerst geringe Erwerbsrente.

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Obwohl als Fortsetzung früherer Reformen zu werten, stellt die Reform der Arbeitslosenversicherung nach dem Ausmaß der Eingriffe in die Rechte von Erwerbslosen einen Wendepunkt in der Geschichte des Sozialschutzes bei Arbeitslosigkeit dar. Die Folgen dieser Reform sind genau absehbar: Die größten Einbußen werden die Erwerbslosen und Arbeitnehmer*innen haben, die unter den prekärsten Verhältnissen leben und erwerbstätig sind. In ihrer Studie über die Auswirkungen der Reform hat UNEDIC bereits darauf hingewiesen, dass junge Menschen am stärksten betroffen wären, da sie verstärkt zwischen Beschäftigung und Erwerbslosigkeit pendeln. Indem verschiedene Arbeitnehmer*innen vom Bezug der Arbeitslosenleistungen ausgeschlossen werden bzw. die Höhe ihrer Ansprüche sinkt, besteht generell für die Haushalte ein hohes Verarmungsrisiko, wenn sie nicht bereits arm sind. Eine große Gefahr kann auch die erhöhte Nichtnutzung von Leistungsansprüchen darstellen, denn potenzielle Leistungsempfänger*innen verzichten lieber auf sehr niedrige Ansprüche, als sich administrativen Zwängen, Verpflichtungen und Kontrollen zu unterwerfen.

Generell gilt, dass im Rahmen dieser Reform der Arbeitslosenversicherung – gleich der Rentenreform – jeder Zeitraum, in dem keiner Erwerbstätigkeit nachgegangen wird, die Höhe der Leistungen reduziert. Diese Reformen führen in der Folge dazu, dass beispielsweise Umschulungen, die oft von der Arbeitslosenversicherung finanziert werden, mit viel größeren Risiken und Einbußen einhergehen. In der Gesamtheit verliert der Sozialschutz seinen Status als Instrument, um die Stellung von Erwerbstätigen auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern. Vielmehr wird er zu einem Mittel, durch das Erwerbslose und Arbeitnehmer*innen sich verstärkt prekären Beschäftigungsverhältnissen unterwerfen müssen. Diese Art von Sozialschutz wird die gesamte Erwerbsbevölkerung belasten, welche zunehmend ein Gefühl des Ausgeliefertsein und der Abhängigkeit prägen wird.

 

 

Die Soziologin Claire Vivès ist auf die Beziehungen zwischen Beschäftigung und Sozialschutz sowie die öffentliche Arbeitsvermittlung spezialisiert. Sie befasst sich insbesondere mit der Entwicklung der Arbeitslosenversicherungsansprüche im Hinblick auf die geänderte Beschäftigungslage und im weiteren Sinne auf die so genannte „Arbeitssicherheit“. Claire Vivès untersucht gleichzeitig die gesetzlichen Entwicklungen und ihre Bedeutung sowie die beruflichen Laufbahnen und Erfahrungen von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
 

 

[1] Die Regelungen hinsichtlich Beitragszeiten waren recht locker gestaltet, da bereits ab drei Beitragsmonaten Anspruch auf Leistungen bestand. Im Wesentlichen sollte anhand dieser Regelungen geprüft werden, ob es sich bei den Erwerbslosen tatsächlich um Lohnempfänger*innen handelte.

[2] Der Verband MEDEF ist die mächtigste Arbeitgebervereinigung Frankreichs. Ihr gehört die größte Anzahl von Mitgliedsunternehmen an und sie vertritt als Organisation die größten Unternehmen.